enrico de mita

16 Febbraio 2015

Se la riforma tributaria prende tempo

Redazione Edicola - Opinioni enrico de mita, fisco, il sole 24 ore, riforme, tasse, tributi

Enrico De Mita – Il Sole 24 Ore

Il governo avrà più tempo per completare l’attuazione della legge delega per un «sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita». La proroga di sei mesi per emanare i decreti legislativi mancanti – finora solo tre sono giunti in porto, oltre ad alcune disposizioni che hanno trovato attuazione con la legge di Stabilità – non può essere considerata un incidente di percorso. La legge delega 23/2014 è tutt’altro che un testo organico per ridisegnare dalle fondamenta il sistema tributario. Non si vede un disegno complessivo, ma al contrario, si tratta – come abbiamo più volte sottolineato – di un testo di legge fatto di una combinazione di principi e del tentativo di dare soluzione a più casi pratici. Non si tratta di una critica: molti aspetti sui quali la delega si propone di intervenire rappresentano problematiche molto sentite dagli operatori. Tuttavia, per quanto apprezzabile in molti elementi, la delega non porta con sé una strategia omogenea. Inoltre, l’esperienza insegna che mettere le mani al testo di una legge delega non è mai cosa agevole. Soprattutto non lo è quando gli interlocutori sono tanti.

Non a caso la Costituzione dà a Parlamento e governo ruoli precisi e non sovrapponibili: il procedimento per la delega vede la competenza del Parlamento nella previsione di principi e criteri direttivi, mentre è il governo a emettere i decreti delegati. Questo perché il governo, come organo ristretto, è guidato dall’iniziativa di un ministro competente (nel caso, l’Economia) in grado dal punto di vista tecnico di formulare testi che abbiano la dignità della legge. Per la delega fiscale le cose sono andate diversamente, con il Parlamento che – attraverso la “bicameralina” – ha quasi rivendicato il diritto a occuparsi dei decreti attuativi. Aumentando la confusione e allungando i tempi anziché accorciarli.

Da ciò deriva un’altra considerazione. E cioè che il governo non ha ancora esplicitato la propria linea di politica tributaria. A volte si ha la sensazione che a determinarne la direzione sia più l’amministrazione finanziaria che non l’esecutivo. Le cronache sui lavori tecnici per l’attuazione raccontano di un ruolo attivo dell’agenzia delle Entrate. Il che trova una spiegazione nel fatto che l’amministrazione sarà il soggetto che queste norme dovrà far rispettare. Però, ciò riporta l’attenzione sui rapporti tra ministero dell’Economia e agenzia delle Entrate. Gli indirizzi di politica tributaria, compresa la stesura delle norme, sono affidati al governo e al ministro dell’Economia e delle Finanze, anche per il tramite del Dipartimento per le politiche fiscali; l’amministrazione del fisco – in termini di riscossione dei tributi, contrasto all’evasione fiscale, gestione del contenzioso – tocca invece all’agenzia delle Entrate, che opera sulla base di una convenzione con il ministero dell’Economia e ne è sottoposto alla vigilanza. L’agenzia per sua natura ha il solo compito di applicare le leggi fatte su indirizzo del governo. Altrimenti, si creerebbe un evidente conflitto di interessi e si finirebbe per alimentare il sospetto di un’amministrazione che scrive norme “pro domo sua”, ad esempio per dare copertura (anche ex post, con norme interpretative) al proprio operato.

Insomma, la sensazione è che la legislazione, specie quella fiscale, sia caratterizzata dall’assenza di strategie e da una confusione dei ruoli. E tornando ai sei mesi in più per la delega: siamo sicuri che con il rinvio ci siano i tempi necessari per varare i decreti delegati? Io credo di no. Anche se c’è la scappatoia della proroga della proroga.

3 Febbraio 2015

Se l’incertezza diventa la regola

Redazione Edicola - Opinioni delega fiscale, enrico de mita, fisco, il sole 24 ore, tasse

Enrico De Mita – Il Sole 24 Ore

Il 20 febbraio il Consiglio dei ministri esaminerà un pacchetto di provvedimenti attuativi della delega fiscale. Il tema della certezza del diritto è destinato, dunque, a rimanere all’ordine del giorno. Non stupisce, dunque, che il Consiglio nazionale dei commercialisti, nei giorni scorsi, sia intervenuto stigmatizzando «il susseguirsi di riforme che pongono la professione davanti a situazioni nelle quali incertezza interpretativa e stretti tempi di attuazione delle norme, spesso addirittura retroattive, rendono difficile l’attività di consulenza». Questa è una delle cause della incertezza che caratterizza il sistema tributario.

Ma il quadro delle incertezze (come condizionamento esterno della legislazione) è molto più ampio. Lo ha tracciato Antonio Berliri, uno studioso attento alla pratica. Ricorso eccessivo alla decretazione d’urgenza, anche quando manchi l’urgenza. Susseguirsi a breve distanza di norme che modificano le precedenti. Il contribuente ha tempo per conoscere la nuova legge. Scadente tecnica legislativa, con leggi che poi vengono precisate nelle circolari. Esempio di questa tecnica è il richiamo, vietato nello Statuto del contribuente, a leggi precedenti mediante numeri e date dai quali è difficile ricostruire la nuova normativa. Mancato coordinamento fra norme, quindi contraddizioni e incertezze che regolarmente vengono riempite dalle circolari. Norme restrittive e interpretazione autentica di leggi tributarie. Vi sono sentenze della Consulta nelle quali si afferma che l’interpretazione autentica non può violare il principio di affidamento.

Eccessivo numero delle circolari. È pur vero che la Cassazione sostiene che le circolari non hanno efficacia legislativa e che quindi non vincolano nessuno, neppure la stessa amministrazione. Questo in teoria, ma in pratica il diritto vivente lo fanno le circolari. Davanti al giudice si discute la legge interpretata dalle circolari. E quando dall’inosservanza di un obbligo viene fatta discendere una sanzione penale il contribuente preferisce pagare per evitare il processo penale e propone domanda di rimborso: rivive la regola del solve e repete. Bisognerebbe, come ha proposto Capaccioli, che l’emanazione di una circolare puntualizzi l’interesse a ricorrere con l’accertamento negativo da parte del giudice tributario. Ma l’incertezza più rilevante introdotta dalle circolari si ha quando l’amministrazione cambia opinione su una legge, proponendo la tassazione che in un primo momento aveva escluso. Qui viene in discussione il principio di buona fede.

Impossibilità per contribuenti e amministrazione di assicurare il tempo necessario per assimilare le disposizioni che sono chiamati ad applicare. Imperfetto coordinamento fra Governo e Parlamento che non presenta emendamenti migliorativi ma solo dilatazione della legge per interessi corporativi. Scarsa efficienza dell’amministrazione. È un punto rilevato fin dalla riforma del 1971. In sintesi, c’è confusione fra Governo e amministrazione. Il Governo come guida della legislazione non esiste, perché non esiste una politica tributaria. Poche cose vengono proposte dal Governo, alcune sacrosante perché attendono alle grandi linee della politica tributaria. Ma la legislazione ordinaria, quella diretta a combattere l’evasione, viene fatta dall’amministrazione con leggi che sono per lo più inasprimento della tassazione. Ma il vizio principale dell’amministrazione è culturale, quel vizio di interpretare solo in un senso la legge, l’ostinazione fiscale anche in presenza di una legge non favorevole al fisco. Il Governo si limita a interventi propagandistici come gli 80 euro e la dichiarazione precompilata che non sarebbe stata approvata da Vanoni per la responsabilità che il contribuente deve assumere di fronte allo Stato.

12 Gennaio 2015

La certezza calpestata del diritto tributario

Redazione Edicola - Opinioni diritto tributario, enrico de mita, fisco, il sole 24 ore, tasse, tributi

Enrico De Mita – Il Sole 24 Ore

Lo schema di decreto legislativo sull’abuso del diritto – ora impigliato nella vicenda della contestata soglia di punibilità del 3% – porta nel titolo il riferimento alla «certezza del diritto». È stato detto che questo provvedimento dovrà lasciare all’interpretazione «uno spazio minimo quasi nullo». È un’affermazione, questa sullo spazio minimo quasi nullo, che va chiarita, perché secondo un’opinione diffusa la certezza del diritto è quella che non lascia alcun spazio all’interpretazione. Ora, il diritto tributario è un diritto come tutti gli altri. Sicché non si può stabilire a priori quanta parte di esso resti affidata alla interpretazione.

I principi sono sempre gli stessi. Il tema della certezza del diritto come tema di carattere generale è stato accantonato. Altri temi hanno preso il suo posto come quello dell’affidamento. Perciò non serve a niente scrivere in testa a una legge che essa risponde alla certezza del diritto. È solo uno slogan e il riferimento a questa esigenza può creare degli equivoci se non correttamente inteso. C’è un profilo pacifico del tema che riguarda tutte le leggi tributarie: il numero delle leggi e la loro stabilità nel tempo. Questo è il tema. La semplificazione è un metodo che vuol dire tutto il contrario di una legislazione a getto continuo. La certezza del diritto non può essere data da una legislazione che per la sua immensità è inconoscibile. C’è l’esigenza nel nostro ordinamento (come in quello tedesco) di un codice tributario nel quale le leggi siano semplici e chiare, altrimenti si resta condannati a una legislazione scritta con la mentalità delle circolari e che, per la sua minuziosità, penalizza non solo i contribuenti ma la stessa amministrazione. Ma è la prassi delle circolari che aggrava la situazione, quando introduce nell’ordinamento un’interpretazione distorta, con limitazioni e distinzioni che non hanno fondamento e che contrastano con lo spirito delle leggi. E l’emanazione di una circolare vuol dire certezza di atti d’accertamento conseguenti. Quindi l’aspirazione ad uno spazio minimo, quasi nullo per l’interpretazione, non è una prospettiva plausibile. Di fronte alla locuzione «sostanza economica», l’Amministrazione non rinuncerà a spiegare, con una circolare, che cosa si intende per sostanza economica nell’abuso del diritto. Lo slogan con cui è stata presentata la legge, la certezza del diritto, risulta vanificata dalla legge stessa.

Volendo dare un contenuto proprio alla certezza del diritto, questa vuol dire ripugnanza delle nuove regole senza abrogazione espressa delle precedenti nell’ordinamento legale. Il diritto ha il compito di garantire soprattutto comportamenti sociali rendendo prevedibili valutazioni per il futuro nel processo economico di alto valore costituito dalla sicurezza. Nel diritto tributario, con il forte prevalere delle garanzie costituzionali, perdono di autorità il metodo dell’interpretazione teleologica e della giurisprudenza degli interessi. Al loro posto è subentrata una concezione delle fattispecie legali dirette a garantire l’applicazione perequatrice delle leggi tributarie. La nostra giurisprudenza della Cassazione ha imboccato questa strada quando ha inventato la nozione di abuso del diritto con una interpretazione teleologica e perseguito in modo improprio la tutela dell’interesse fiscale. È sufficiente il provvedimento sull’abuso del diritto a neutralizzare questa tendenza della nostra giurisprudenza? Solo il tempo potrà dirlo.

20 Ottobre 2014

Fisco e cittadini, serve più fiducia

Redazione Edicola - Opinioni agenzia delle entrate, enrico de mita, fisco, il sole 24 ore, rossella orlandi, tasse

Enrico De Mita – Il Sole 24 Ore

Il direttore dell’agenzia delle Entrate, Rossella Orlandi, in queste settimane ha più volte illustrato la sua visione di ruolo e compiti dell’amministrazione finanziaria. È un approccio nuovo, che merita di essere richiamato, per l’intelligenza politica e soprattutto per la sensibilità giuridica che esprime. Controlli sì, lotta all’evasione certamente, ma anche più fiducia reciproca. È la concezione del fisco che risale a Vanoni e che questo giornale ha continuamente richiamato. La Orlandi fa riferimento soprattutto alle imprese ma il discorso vale per tutti i contribuenti. La filosofia che anima le sue dichiarazioni va oltre il contingente.

Che cosa afferma la Orlandi? Le norme antielusione per principio vanno superate. Come vanno superate le norme caratterizzate da estrema volatilità, che sono come i cerotti per tamponare le emergenze per mettere «toppe improvvise». Difatti, l’attuale ordinamento tributario è senza respiro, si avvita su se stesso, e diventa la causa più formidabile dell’evasione e soprattutto dell’elusione. Si crea difatti incertezza che è il principale nemico delle imprese, non solo ma di tutti i contribuenti. Le norme fiscali non sempre sono chiarissime, il che è solo un eufemismo per dire che ci troviamo di fronte a un groviglio senza né capo né coda. La fibrillazione e l’incertezza sono due costanti del sistema. E tutto questo demotiva le imprese italiane che decidono, sostiene sempre il direttore delle Entrate, di andare all’estero a causa «di una legislazione non allineata alle regole internazionali».

Se davvero il nuovo direttore delle Entrate riuscirà a far cambiare la filosofia del rapporto tra amministrazione e contribuenti, saremo di fronte a una svolta radicale. Se alle parole seguiranno i fatti si vedrà. Rossella Orlandi è a capo dell’amministrazione. Il suo è un discorso politico, è un discorso da ministro. Ci vorranno tempi lunghi per l’attuazione di questa linea. Ma questa è la direzione. È la prima volta che si sente parlare di fiducia reciproca. Finora non se ne trova traccia nei discorsi politici. Per capire come stanno le cose dal punto di vista politico basta ricordare alcune delle ultime proposte del governo che per la loro modestia dimostrano che la strada di una nuova filosofia non è stata ancora imboccata.

Il primo passo lo deve fare il governo. È significativo il richiamo della Orlandi alla lentezza che caratterizza i lavori per l’approvazione delle delega fiscale. «Una delega pensata non per rifondare ma per una manutenzione del sistema» e che va resa «effettiva ed efficace, procedendo spediti, visto che finora i tempi si sono allungati», nonostante ci abbiano lavorato «già tre governi e due parlamenti». La vicenda della legge delega dimostra che nella predisposizione delle leggi fiscali bisogna distinguere l’aspetto politico dalla formulazione tecnica: la prima tocca alla classe politica la seconda all’amministrazione, senza confusione di ruoli.