Come fare sul serio la revisione della spesa pubblica

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Vincenzo Russo* – Publius

Il prof. Vincenzo Russo recensisce il libro di Giuseppe Pennisi e Stefano Maiolo, La buona spesa. Dalle opere pubbliche alla spending review. Guida operativa, Edizioni Biblioteca Impresalavoro, Roma, 2016.

Il lavoro è ben costruito e scritto in maniera brillante. Evita le complicazioni analitiche. Non è testo destinato agli specialisti o agli accademici; può o dovrebbe essere letto e studiato da dirigenti e funzionari delle pubbliche amministrazioni e/o da cittadini senza una formazione specialistica in materie economiche e finanziarie ma interessati a capire come dovrebbero essere fatte le scelte pubbliche da politici che abbiano a cuore il bene comune.

Come sostengono a ragione gli stessi autori, il libro, da un lato, «è il risultato di oltre 30 anni di ricerche e di applicazioni nelle materie specifiche della valutazione. Da un altro, è il frutto di dieci anni di corsi in questi campi tenuti presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione (Sspa, ora Sna scuola nazionale di amministrazione), Istituti di formazione regionale, Università italiane e straniere, nonché della direzione o partecipazione a Nuclei di valutazione ed ad attività di valutatori indipendenti per conto di enti quali la Banca Mondiale, la Banca interamericana di sviluppo, la Commissione europea. Da un altro lato ancora, è l’esito di ricerche recenti sulla comunicazione della valutazione». Gli autori dimostrano una forte capacità di sintesi dal momento che in sole 180 paginette hanno saputo riassumere analisi empiriche e teoriche da migliaia di pagine senza trascurare i passaggi teorici più difficili.

Nel lavoro, gli autori comprendono un breve excursus storico sulle esperienze a partire dalle prime maturate in Mesopotamia e nell’antico Egitto. Più recentemente citano l’esperienza italiana di lunga data quanto meno in termini di prime sperimentazioni e di affinamento delle metodologie che la dice lunga sui più recenti fallimenti e sulla cultura della classe politica che preferisce scegliere spese e progetti innanzitutto per favorire le proprie clientele politiche. Negli anni passati quando si valutavano i diversi modi di finanziare le spese pubbliche si ricorreva sempre al tesoretto dell’evasione fiscale da recuperare, oggi si ricorre al tesoretto della spesa pubblica “tagliata”. Si tratta di un miglioramento? Dipende dal punto di vista dell’osservatore e/o analista. Intanto bisogna dire che i tagli di spesa sono maggiormente fattibili dei recuperi di evasione fiscale. In secondo luogo, bisogna capire che una nuova spesa finanziata con una vecchia spesa non cambia l’incidenza della spesa pubblica sul PIL, a parità di reddito nazionale; non aumenta la pressione tributaria come avviene invece se c’è recupero di evasione fiscale.

Perché ho detto che dipende dal punto di vista? Perché fin qui tagli di spesa e nuove spese sono operate per lo più alla cieca, ossia, senza un’analisi ex post della vecchia spesa né ex ante della nuova che si propone. In fatto, negli ultimi anni in Italia si è scelto il metodo degli tagli lineari (orizzontali, cross section) proprio perché non c’è alcuna Acb o di altro tipo per le nuove spese di trasformazione né per i trasferimenti erano disponibili valutazioni e perché i politici italiani non accolgono l’idea che le valutazioni degli effetti delle politiche pubbliche dovrebbero essere attività di routine e preferiscono intervenire in situazioni di emergenza. Perché nell’emergenza si mettono in seconda linea le responsabilità del passato salvo poi a lamentarsi della magistratura quando poi le accerta. Se tagli solo gli sprechi in senso tecnico si utilizzano meglio le risorse scarse e residuano risorse per produrre altri servizi o fare altri trasferimenti. Ma se insieme agli “sprechi” tagli quantità e qualità dei servizi prodotti come sta succedendo nella sanità – da quanto raccontano i giornali ogni giorno – allora aumenta l’insoddisfazione dei cittadini.
A questo riguardo vale un’ altra considerazione di metodo. Quando si parla di tagliare questa o quella spesa nessuno presenta preliminarmente una indagine campionaria sulla soddisfazione dei cittadini su questo o su quel servizio. Si producono statistiche comparate tra diversi Paesi membri o non membri della UE o dell’OCSE per concludere che questo o quel paese spende di più di un altro paese. Ma le preferenze dei consumatori contribuenti dove stanno? In pratica si assume il modello del programmatore onnisciente che conosce perfettamente le preferenze dei cittadini. Il che significa che, a monte della valutazione dei singoli progetti e delle singole spese, l’analisi sia inserita in un contesto di programmazione come cultura e metodo di governo. In contesti di area vasta come l’UE fortemente centralizzati ma caratterizzati da forti squilibri economici e sociali certi metodi di valutazione possono portare a decisioni dispotiche e/o arroganti come sottolineano gli autori a p. 30. Allo stesso tempo, in contesti decentralizzati o di governi multilivello, si pongono complessi problemi di ricondurre a logica unitaria valutazioni per progetti assunte senza un quadro programmatico generale. En passant, il metodo degli effetti presuppone un quadro programmatorio ben definito di tutta l’economia mentre l’Acb nelle diverse forme è più flessibili e lascia al mercato il ruolo fondamentale dell’allocazione delle risorse.

Come noto, da 40 anni a questa parte, la programmazione dell’economia da parte dell’operatore pubblico è stata sostanzialmente messa da parte e allora le organizzazioni internazionali preferiscono sviluppare le Acb e parlare di best practises. Ma chi lo ha detto che quelle della Svezia vanno bene anche per l’Italia o per la Spagna? Ma c’è di peggio. FMI, Banca Mondiale, OCSE, Unido che certamente hanno contribuito ad elaborare le migliori metodologie di analisi costi e benefici, di analisi finanziarie e quanto altro, in fatto, negli ultimi 40 anni, perseguono dichiaratamente la riduzione della spesa pubblica nell’assunto che i fallimenti dello Stato sono più gravi di quelli del mercato, ossia perseguono con pervicacia la riduzione del perimetro dell’intervento dello Stato strumentalizzando la questione della pressione delle tasse. Il loro lavoro è facilitato dal fatto che, non di rado, i cittadini contribuenti non percepiscono correttamente il legame necessario tra disponibilità di beni e servizi pubblici e finanziamento degli stessi attraverso imposte e tasse e pensano che loro hanno diritto a godere dei servizi pubblici ma che a pagarli devono essere solo gli altri. Tutti dicono di volere la riduzione delle imposte ma senza ridurre la spesa pubblica. Per altro verso, a causa della scarsa cultura economica e finanziaria, è illusorio pensare che l’efficienza e l’efficacia dei servizi e dei trasferimenti siano sempre gratis o che addirittura possano essere conseguite solo con i tagli. Certo ridurre le risorse disponibili per l’operatore pubblico può migliorare il loro utilizzo ma oltre all’efficienza bisogna guardare anche all’efficacia.

Il grado di soddisfazione dei bisogni pubblici è ragionevole e confrontabile con quello che altre giurisdizioni assicurano ai loro residenti? C’è una questione fondamentale di democrazia, come avvertono gli autori del saggio. Sono i cittadini liberi e consapevoli che devono scegliere la composizione più appropriata tra beni pubblici e privati e non le organizzazioni internazionali specializzate che sono per lo più autoreferenziali. Emblematica l’analisi sulla base dello schema call and put che gli autori fanno delle 6-7 riforme pensionistiche che i governi italiani hanno fatto negli ultimi 24 anni. Ora ci stiamo avvicinando all’ottava ma pochi sanno veramente di che cosa si sta parlando. Le riforme pensionistiche implicano sempre complessi problemi redistributivi e di equilibrio e/o equità intergenerazionale. Emblematica, per altro verso, la decisione del governo Renzi sul c.d. bonus cultura, ossia 500 euro ai giovani che compiono 18 anni nel 2016. Esempio di mecenatismo, di materiale captatio benevolentiae o addirittura di corruzione? Visto che tanti parlano di merito, perché non utilizzare gli stessi fondi per aumentare le borse di studio agli studenti capaci, meritevoli e bisognosi a tutti i livelli secondo le prescrizioni dell’art. 34 Cost.? A mio parere sarebbe stata una decisione sicuramente più efficiente e più equa.

Di certo le tecniche di valutazione come l’Acb nelle sue varie forme estesa, con valutazione delle opzione reali, con la individuazione degli stakeholders o il metodo degli effetti (o impatti) non risolvono tutti i problemi dell’allocazione più efficiente delle risorse scarse in contesti caratterizzati da forte incertezza come sono quelli che discendono dall’interagire di variabili esogene e endogene in continuo cambiamento per via dell’accelerazione della globalizzazione e dello sviluppo delle tecnologie Ict; non risolvono tutte le difficoltà della massimizzazione della funzione del benessere sociale in termini di first best in un contesto di economia aperta, globalizzata e preferenze eterogenee. Resta il fatto che le migliori tecniche di valutazione adattate alle diverse situazioni economiche e sociali sono comunque necessarie per perseguire soluzioni di second best ma condivise. Non a caso, gli Autori citano Albert Hirschman e la sua «proposta di costruire una coalizione di riformatori sulla base di una ‘valutazione economica condivisa’». Come detto sopra, le alternative peggiori sono certamente decisioni alla cieca e/o quelle che favoriscono le clientele dei politici che massimizzano il loro potere in un’ottica di breve termine.

*professore ordinario di Scienza delle Finanze all’Università La Sapienza di Roma