la buona spesa

Presentazione “La Buona Spesa” al Circolo degli Esteri

Presentazione “La Buona Spesa” al Circolo degli Esteri

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In collaborazione con: Circolo degli Esteri e Fullbright Association

Mercoledì 12 ottobre 2016 – ore 19

Lungotevere dell’Acqua Acetosa, 42 – Roma

Presentazione del libro

LA BUONA SPESA: DALLE OPERE PUBBLICHE ALLA SPENDING REVIEW. GUIDA OPERATIVA
di Giuseppe Pennisi e Stefano Maiolo

Introduce e modera

l’Ambasciatore Alberto Schepisi

Interverranno:

Professore Antonio Marzano
Già Ministro delle Attività Produttive, Presidente del CNEL

Professoressa Maria Teresa Salvemini Ristuccia
Università di Roma – La Sapienza

Professore Giuseppe Di Taranto
Università LUISS

Massimo Blasoni
Imprenditore, Presidente del Centro Studi Impresa Lavoro

 

Presentazione La Buona Spesa a Tor Vergata

Presentazione La Buona Spesa a Tor Vergata

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Presentazione del volume “La Buona Spesa – Dalle opere pubbliche alla spending review. Guida operativa” di G. Pennisi e S. Maiolo

29 settembre 2016 – ore 16:00

Biblioteca “Vilfredo Pareto”
Università di Roma “Tor Vergata” – Macroarea di Economia

Introduce
Simone Bressan (Direttore Centro Studi ImpresaLavoro)

Intervengono
Sergio Cherubini (Università di Roma “Tor Vergata”)
Pierluigi Coppola (Università di Roma “Tor Vergata”, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti)
Mario Sebastiani (Università “Tor Vergata”, Società Italiana di Politica dei Trasporti e della Logistica)
Giovanni Trovato (Università di Roma “Tor Vergata”)
Salvatore Zecchini (Comitato Ocse Piccole e Medie Imprese)

Concludono
Giuseppe Pennisi (CNEL e ImpresaLavoro)
Stefano Maiolo (Nucleo di Valutazione degli Investimenti Pubblici della Regione Lazio)

Chi c’era e cosa si è detto alla presentazione de “La buona spesa” alla Fondazione Luigi Einaudi

Chi c’era e cosa si è detto alla presentazione de “La buona spesa” alla Fondazione Luigi Einaudi

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di Gianluca Zapponini – Formiche.net

La manovra è alle porte (la discussione in Cdm avverrà entro il 20 ottobre) e puntuale come ogni anno si ripresenta l’annoso problema del taglio alla spesa pubblica. Su come cioè ridurre quei 700 miliardi che sottraggono risorse preziose all’economia reale. Un argomento dunque mai fuori moda e anche per questo al centro di un dibattito in occasione della presentazione del libro di Giuseppe Pennisi e Stefano Maiolo “La buona spesa” (edito da ImpresaLavoro), ieri presso la Fondazione Luigi Einaudi a Roma.

La madre di tutti i problemi è «un’amministrazione che ormai è in crisi perché non è più in grado di progettare ma, soprattutto, di valutare», per dirla con le dure parole di Paolo De Ioanna, consigliere di Stato, già sottosegretario all’Economia e autore di saggi sul debito pubblico e spesa statale: «Questo tipo di opere, sono necessari per ritrovare la cultura della valutazione. Che oggi non appare essere più propria dell’amministrazione. E se non si sa valutare poi non si riesce a risparmiare». Dunque, è l’opinione dell’esperto, inutile parlare a vanvera di spesa, se non si agisce direttamente sul cervello, ossia la Pa. «Avevamo, va detto, un’amministrazione buona, efficiente. E ora l’abbiamo distrutta. Ci siamo solo concentrati sulla finanza, dimenticando settori come la sanità e i trasporti».

Ma perché scrivere un libro sulla revisione della spesa, argomento ben trattato negli ultimi anni? La risposta è arrivata direttamente dallo stesso autore, Giuseppe Pennisi: «Ci sono stati tanti commissari e nessuno ha risolto nulla. In Francia avevano già risolto il problema da tempo. In molti Paesi per esempio sono stati fatti dei corsi per i dirigenti. Addirittura, in Francia, i ministeri debbono argomentare il loro bilancio, anche con i cittadini». Queste azioni, ha spiegato l’economista, non sono state fatte finora in Italia. Di qui l’esigenza di “nuove indicazioni” in materia di spesa pubblica.

Nel corso del convegno, cui ha partecipato anche il sociologo e docente Luiss Luciano Pellicani, è stato affrontato anche il problema del come comunicare a chi poi dovrà decidere, cioè il governo, i suggerimenti. Su questo si è espresso Renato Loiero, dell’Ufficio Bilancio Senato. «E’ necessario riaffermare una spesa efficiente. Uno dei problemi fondamentali è comunicare la valutazione al decisore politico, la valutazione sulla spesa aggredibile. Il problema è rendere il tutto comprensibile a chi poi deve decidere. Renderlo facile, accessibile. Nulla più di uno strumento di valutazione, come l’opera, può essere utile per decidere come tagliare la spesa».

Ci vuole valutazione per ridurre la spesa pubblica

Ci vuole valutazione per ridurre la spesa pubblica

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Salvatore Zecchini * – Il Foglio

Il populismo di proposte quali il reddito di cittadinanza di cui ha parlato il Foglio ieri e la recente pubblicazione del volume di Giuseppe Pennisi e Stefano Maiolo “La Buona spesa – Guida operativa alla spending review” (edito dal Centro studi ImpresaLavoro) riaccendono l’attenzione sulla spesa pubblica. Questa ha raggiunto 826 miliardi l’anno scorso, con un incremento molto modesto dall’inizio di questo decennio, ma ha oscillato tra il 49,1 per cento del Pil nel 2011 e il 51,2 per cento nel 2014 (50,5 nel 2015), che vuol dire che il soggetto pubblico era e rimane il principale attore nella produzione e distribuzione di reddito.

Ma questo risultato va qualificato, perché una quota serve a remunerare il debito pubblico (4,2 per cento del Pil nel 2015), un’altra a migliorare il potenziale economico attraverso investimenti in capitale fisso (2,3 per cento nel 2015) e capitale umano (8 per cento per istruzione e ricerca), e un 2 per cento circa alla difesa. Nel complesso, la spesa corrente primaria è lievitata leggermente, pur restando stabile attorno al 42 per cento del Pil. Ad eccezione della spesa per interessi, che è guidata dalla Banca centrale europea e dai mercati finanziari, tutto il resto, inclusa quella sociale, si presta logicamente a una revisione, anche quella definita come “non aggredibile”. Infatti, ben poco rileva che gran parte abbia carattere obbligatorio, perché nulla vieta di migliorare efficacia ed efficienza degli interventi obbligatori, riducendone i costi a parità di risultato.

Dal 2011 i governi hanno dovuto intraprendere la strada della revisione sotto la pressione di quattro fattori: la crisi del debito sovrano, la condizionalità che accompagna l’aiuto dell’Ue e della Bce, il rischio di insostenibilità del debito in presenza di stagnazione o recessione economica, e l’acuta intolleranza di imprese e famiglie verso l’attuale livello di pressione fiscale. Quest’ultima è rimasta attorno al 43,6 per cento del Pil dal 2012 al 2015 (43,5 per cento nel 2015), mentre la spesa pubblica nominale ha continuato a lievitare seppure lievemente. Le quattro esigenze, pur essendo distinte, sono collegate l’una all’altra: meno deficit di bilancio, meno tasse, meno debito pubblico, più crescita economica. Tuttavia, ridurre la spesa pubblica in una fase in cui famiglie ed imprese tendono a spendere meno può apparire come una mossa azzardata e controproducente per la crescita. Nondimeno, questo ruolo di supplenza verso il privato nello spendere non sembra né l’unica strada percorribile, né la più appropriata, perché si può avere lo stesso impatto economico con minori esborsi che nel passato, spostando più risorse sulle voci di spesa più efficaci per la crescita di medio periodo, ovvero per la competitività e produttività. Si tratta di tagliare sprechi, potenziare le esternalità positive (servizi pubblici più efficienti e meno costosi) e ridurre le ampie sacche di bassa produttività, a cui va aggiunta la galassia di italiani che gravitano nel mondo della politica. Donde la necessità di riforme strutturali ed istituzionali profonde nell’interesse delle nuove generazioni. Una di queste è il superamento di quella cultura dello Stato Paternalista, in cui ci si attende che lo Stato risolva tutti i problemi dell’economia: una visione che di fatto si è tradotta in uno Stato delle confraternite, o se si preferisce, delle corporazioni.

Ma questa strada di riforme profonde è percorribile e in quali tempi? Se una riforma costituzionale della politica, delle istituzioni sul territorio e della cultura paternalistica è impellente, i tempi indubbiamente sarebbero lunghi. Occorre, pertanto, iniziare subito e non fermarsi, mentre allo stesso tempo si deve cercare di ottenere nel breve termine una riduzione di costi, pur preservando i risultati. In questo compito assume un ruolo fondamentale la valutazione economica, benché sia resa molto ardua dalle carenze di informazione e di competenze tecniche nella Pa. Non si sa ancora abbastanza per valutare la gestione degli enti decentrati, dei servizi pubblici locali, società partecipate, meccanismi delle commesse pubbliche, performance delle scuole, gestione di ospedali, Asl, università, etc.. La capacità di valutare della Pa, inoltre, è limitata dalla scarsa conoscenza delle metodologie, mentre l’impiego di esperti indipendenti è visto con timore.

Il governo afferma di avere realizzato risparmi di spesa per 18 miliardi nel 2015, e altri molto ambiziosi sono programmati per il triennio fino al 2018 con un crescendo dai 25 miliardi del 2016 ai 28,7 miliardi del 2018. I tagli, che sono qualificati come selettivi, si concentrano sull’amministrazione centrale più che su Regioni e Comuni e, in particolare, su consumi intermedi e personale, toccando sia le retribuzioni, sia il numero di addetti. Dalle tabelle del Def si desume anche che parte dei tagli riguarda le maggiori spese programmate per il prossimo triennio; quindi non incidono sul livello presente della spesa ma sulla sua espansione futura.

A parte i dubbi sulla fattibilità, i tagli si accompagnano a nuove spese, che riducono sensibilmente l’effetto netto di risparmio, mentre l’eliminazione di spese fiscali si traduce in rialzi di imposte. Pertanto l’alleggerimento fiscale che sarebbe possibile risulterebbe modesto e limitato solo ad alcune categorie. Dal canto loro, Regioni e Comuni sono toccati meno intensamente e tendono a sfuggire in parte alla disciplina accumulando debiti occulti, con ritardi nei pagamenti ai fornitori o ricorrendo a società partecipate. La spesa per prestazioni sociali, invece, resta intatta nelle sue dinamiche, mentre di riduzione del debito pubblico si parla poco o niente.

Se si vuole aggredire veramente il problema della spesa, bisogna puntare sull’analisi delle ragioni di ogni singola voce di spesa, sui margini di efficienza da sfruttare, sui meccanismi decisionali, sulla riorganizzazione della Pa, al centro come in periferia, sulla sua responsabilizzazione e sulle sanzioni. La valutazione non può, d’altronde, esaurirsi nell’atto iniziale di decisione della spesa, ma deve accompagnare tutto l’iter di esecuzione e la fase del dopo-intervento. Diversi altri strumenti potrebbero essere messi in campo, ma il principale è costituito dalla determinazione della leadership nel ridurre sostanzialmente spesa e prelievo fiscale in funzione della crescita. È proprio questa che è carente nella nostra particolare democrazia.

* Presidente Gruppo Ocse su Pmi e imprenditoria, membro board scientifico di ImpresaLavoro

Tagliare la spesa pubblica con giudizio per crescere

Tagliare la spesa pubblica con giudizio per crescere

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di Salvatore Zecchini*

La recente pubblicazione del Documento di Economia e Finanza del Governo, nonché del libro di Pennisi e Maiolo “La buona spesa”, riaccende l’attenzione sull’urgenza di ridurre la spesa pubblica, in particolare quelle parti frutto di sprechi ed inefficienze, al fine di acquisire margini per interventi mirati ad accrescere il potenziale produttivo del Paese.

La spesa pubblica ha raggiunto 826 miliardi l’anno scorso con un incremento molto modesto dall’inizio di questo decennio, ma ha costantemente oscillato tra poco sotto (49,1% nel 2011) e poco sopra il 50% del PIL (50,5% nel 2015; 51,2% nel 2014), che vuol dire che il soggetto pubblico era e rimane il principale attore nella produzione e distribuzione di reddito rispetto alle imprese, famiglie e settore estero.

Ma questo risultato va qualificato, perché una quota tra il 4,8 e 4,2 % del PIL è diretta alla remunerazione del debito pubblico (4,2% nel 2015) e una quota attorno al 2% del PIL (2,3% nel 2015) è destinata alla formazione di capitale nella forma di investimenti fissi utili per migliorare il potenziale di crescita. Inoltre una quota pari all’8% serve per investire in capitale umano attraverso il sistema di istruzione e ricerca, e un 2% circa in spese per la difesa. Nel complesso, la spesa corrente primaria è lievitata leggermente, pur restando stabile negli ultimi 3 anni, collocandosi nell’ordine del 42% del PIL (42,2% nel 2015).

Lasciando da parte la spesa per interessi, che è guidata dalla BCE e dai mercati finanziari, tutto il resto, inclusa la spesa sociale, si presta logicamente a passare sotto l’esame di una revisione di spesa, anche la spesa definita come “non aggredibile”, che Piero Giarda ha stimato in 500 mld circa. Infatti, ben poco rileva che una parte sostanziale della spesa ha carattere obbligatorio, perché all’esecutivo nulla vieta di migliorare efficacia ed efficienza degli interventi obbligatori, riducendone i costi a parità di risultato.

Una volta definito l’ambito di revisione della spesa, bisogna affrontare il problema della finalità della revisione, perché questa ne condiziona e delimita il campo di applicazione, la portata e le modalità. Revisione non vuol dire tagli, specialmente se indiscriminati, ma ottenere lo stesso risultato, o uno migliore, al minor costo.

Dal 2011 i governi hanno perseguito la strada della revisione di spesa sotto la pressione di quattro fattori: la crisi del debito sovrano, la condizionalità che accompagna l’aiuto dell’UE e della BCE, il rischio di insostenibilità del livello di debito accumulato in un contesto di tendenza alla stagnazione se non all’arretramento della produzione di reddito, e l’acuta intolleranza mostrata da gran parte delle imprese e delle famiglie verso l’attuale livello di pressione fiscale.  Quest’ultima è rimasta attorno al 43,6 % del PIL dal 2012 al 2015 (43,5% nel 2015), mentre il livello in valore assoluto della spesa pubblica nominale ha continuato a lievitare seppure lievemente.

Quindi, attualmente la revisione della spesa è dettata da quattro esigenze distinte ma collegate l’una all’altra: meno deficit di bilancio, meno tasse, meno debito pubblico, più crescita economica. Il DEF usa termini meno espliciti, o eufemismi, parlando di controllo della spesa e sua razionalizzazione per acquisire margini per la riduzione delle imposte.

Ridurre la spesa pubblica in una fase in cui si evidenziano carenze di domanda aggregata, particolarmente nei settori imprese e famiglie, può apparire  come una mossa azzardata e controproducente per la crescita.

Questo ruolo di supplenza verso il privato nello spendere non sembra, tuttavia, né l’unica strada percorribile, né la più appropriata, perché in via di principio si può avere lo stesso impatto economico con minori esborsi che nel passato, spostando più risorse sulle voci di spesa più produttive di effetto sulla crescita di medio periodo, ovvero su competitività e produttività. Si tratta di tagliare sprechi, potenziare le esternalità positive (servizi pubblici più efficienti e meno costosi) e ridurre le ampie sacche di bassa produttività tra i dipendenti pubblici, a cui va aggiunta la galassia di italiani che gravitano nel mondo della politica. Donde la necessità di riforme strutturali ed istituzionali profonde nell’interesse supremo delle nuove generazioni.

Una di queste è il superamento di quella cultura dello Stato Paternalista in una economia apparentemente di mercato, in cui ci si attende che lo Stato risolva tutti i problemi dell’economia. Una visione che di fatto si è tradotta in uno Stato delle confraternite, o se si preferisce delle corporazioni.

Ma questa strada di riforme profonde è o no percorribile, e in quali tempi? Una riforma costituzionale della politica, dell’articolazione delle istituzioni sul territorio e della cultura paternalistica è impellente per un paese così piccolo, anche se disomogeneo, come il nostro. I tempi indubbiamente sarebbero lunghi; tuttavia, occorre iniziare subito e non fermarsi, mentre allo stesso tempo si deve cercare di ottenere nel breve termine una riduzione di costi, pur preservando i risultati. In questo compito primario di revisione profonda della spesa assume un ruolo fondamentale la valutazione economica. Le sue modalità e le sue precondizioni richiedono tuttavia diverse precisazioni.

Il governo afferma di avere realizzato risparmi di spesa per 18 mld nel 2015, e altri molto ambiziosi sono programmati per il triennio fino al 2018 con un crescendo dai 25 mld del 2016 ai 28,7 mld del 2018. I tagli, che sono qualificati come selettivi, si concentrano sull’amministrazione centrale piuttosto che sugli enti decentrati (Regioni e Comuni) e, in particolare, sui consumi intermedi e sul personale, toccando sia l’ammontare delle retribuzioni, sia il numero di addetti. Dalle tabelle del DEF si desume anche che una parte dei tagli riguarda le maggiori spese programmate per il prossimo triennio; quindi non incidono sul livello della spesa ma sulla sua espansione futura. Alla luce delle reazioni tra i settori colpiti e dalle pronunce della magistratura sui ricorsi sorgono, nondimeno, dubbi sulla realizzabilità di tale programma. Se, invece, si attuasse sarebbe un grande risultato perché per la prima volta si arriverebbe a tagliare circa 100 mld in 5 anni.

Tuttavia, ai tagli si accompagnano nuove spese programmate, che riducono sensibilmente l’effetto netto di risparmio, mentre l’eliminazione di spese fiscali si traduce in rialzi di imposte. Pertanto l’alleggerimento fiscale che sarebbe possibile risulterebbe modesto e limitato solo ad alcune categorie. Dal canto loro, le Regioni e i Comuni sono coinvolti meno intensamente e tendono a sfuggire in parte alla disciplina dei tagli accumulando debiti occulti, come i ritardi nei pagamenti ai fornitori, o ricorrendo a società partecipate. La spesa per prestazioni sociali, invece, resta intatta nelle sue dinamiche, mentre di riduzione del debito pubblico si parla poco o niente.

Se si vuole aggredire veramente il problema della spesa, bisogna puntare sull’analisi delle ragioni delle singole voci di spesa, sui margini di efficienza da sfruttare, sui meccanismi decisionali e sulla riorganizzazione della pubblica amministrazione, al centro come in periferia. Donde la necessità di una profonda riforma istituzionale. Tagli lineari di spesa sono invece inaccettabili anche sul piano politico, sebbene siano stati usati in questi anni.

Né si possono limitare i risparmi solo agli acquisti di beni e servizi per consumi intermedi, ma devono investire ogni comparto di spesa. Una giustificazione si trova nella analisi fatta sotto il governo Monti con il contributo di Giarda, che arrivava a stimare un eccesso di spesa tra il 20% e il 30% del totale aggredibile, ossia ai valori del 2015 si tratta di riduzioni tra 60 e 90 miliardi.

Le difficoltà di una riduzione oculata di spese stanno, oltre che sul piano degli interessi di parte, nella carenza delle condizioni per una valutazione accurata di ogni singola voce o ente, in quanto vi sono ancora molti vuoti di conoscenza. Non si sa ancora abbastanza per una valutazione sulla gestione degli enti decentrati, sui servizi pubblici locali, sulle società partecipate, sui meccanismi delle commesse pubbliche, sulla performance delle scuole, sulla gestione degli ospedali etc..

Per una valutazione adeguata degli investimenti bisognerebbe predisporre l’obbligo del beneficiario a fornire una serie di informazioni che sono essenziali per una valutazione in itinere ed ex-post. Le valutazioni che si fanno finora hanno un carattere di formalità cartolare, piuttosto che di esame dell’efficienza, dei risultati e dell’impatto economico.

Le valutazioni ex-post degli investimenti e della spesa corrente sono quasi del tutto assenti e nei pochi casi in cui esistono, non sono rese pubbliche se non raramente. I politici non amano che si dimostri i difetti delle loro scelte d’intervento e le inefficienze di gestione. Di conseguenza, viene a mancare quel processo di apprendimento dagli errori del passato, che permette di migliorare l’azione pubblica per il futuro.

Una difficoltà della valutazione sta anche nella scarsa conoscenza della metodologie di valutazione da parte dei funzionari pubblici. Un’altra risiede nei meccanismi di spesa e nell’organizzazione  dell’amministrazione. La valutazione non può esaurirsi nell’atto iniziale di decisione della spesa, ma deve accompagnare tutto l’iter di esecuzione e la fase del dopo-intervento.

Come porre rimedio a questi ostacoli attraverso una riduzione di spesa su base valutativa? La lotta alla corruzione e la centralizzazione degli acquisti, sebbene importanti, appaiono come strumenti di parziale efficacia. Ad esempio, gli acquisti di un ente ospedaliero per forniture varie possono essere esenti da fenomeni corruttivi e rispondere ai criteri standard della centralizzazione, ma risultare allo stesso tempo inefficienti o inefficaci, nel caso in cui opzioni alternative consentissero di curare il paziente meglio e a costi inferiori.

Occorrerebbe avere un processo frequente di rivalutazione delle scelte di spesa, condotta da organismi indipendenti con pieno accesso alle informazioni necessarie e resa perfino pubblica. Questo è lo spirito dello zero-base budgeting.

Occorrono anche regole vincolanti in tal senso, che si applichino a tutta l’amministrazione pubblica, inclusi Regioni e Comuni. Ciò implica una piena responsabilizzazione dei centri di spesa e un forte vincolo finanziario tendente a fare attuare un programma di riduzioni di spesa a parità di prodotto su un arco pluriennale. Al tempo stesso, occorre penalizzare seriamente coloro che hanno consentito gli scostamenti di spesa e le istituzioni di appartenenza. Si sono già visti, in particolare, diversi modi di aggirare i vincoli, spostando spese in capo a società pubbliche ed espandendo i debiti verso imprese e banche.

Anche la valutazione d’impatto dovrebbe guidare le scelte, possibilmente sperimentando tecniche nuove, come la stima di soluzioni contro-fattuali, o la selezione casuale su piccola scala dei destinatari degli incentivi agli investimenti all’interno di un gruppo di progetti ritenuti eleggibili per le agevolazioni.

Naturalmente, questa opera di razionalizzazione richiede un massiccio sforzo di formazione dei decisori pubblici in materia di valutazione e gestione della spesa, con un parallelo sviluppo di metodologie adeguate e certificate nella loro efficacia. Paesi come la Germania e il Regno Unito da anni percorrono questa strada.

Altri strumenti potrebbero parimenti essere messi in campo, ma il principale è costituito dalla volontà e determinazione della leadership del Paese di ridurre sostanzialmente entrambi, spesa pubblica e prelievo fiscale in funzione della crescita. È proprio questa volontà che è soprattutto assente nella nostra particolare democrazia.

 *Presidente Gruppo Ocse su Pmi e imprenditoria, membro board scientifico ImpresaLavoro

Una versione ridotta di questo articolo è uscita su Il Foglio dell’8 giugno 2016.

Spending review e project review: soluzioni senza convinzioni

Spending review e project review: soluzioni senza convinzioni

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di Gemma Mantovani – Leoni Blog

“This is a Budget that gets investors investing, savers saving, businesses doing business; so that we build for working people a low tax, enterprise Britain; secure at home, strong in the world. I commend to the House a Budget that puts the next generation first.” Sono queste le ispirate e convinte parole, sintesi del manifesto ideale – politico che concludono il discorso di George Osborne, attuale Cancelliere dello scacchiere britannico (il nostro ministro delle finanze) e che motivano il suo programma quinquennale di spending review presentato lo scorso marzo che ha come obiettivo portare il debito pubblico inglese al 36% del PIL nel 2020 (www.gov.uk, The Budget speech in full). Il discorso ed il documento cartaceo è rinchiuso dall’epoca di William Ewart Gladstone nella red box più famosa di tutte, il budget box, elegante 24 ore di pelle rossa. L’idea forte fortissima di George Osborne e del Governo che rappresenta è quella dell’Enabling State cioè l’idea che lo stato principalmente e preliminarmente autorizza e delega i cittadini a dispiegare innanzitutto le proprie capacità e risorse nella sfera economico sociale. Ed è questa la convinzione forte e liberale di “Stato sussidiario” rispetto alla primaria azione dei cittadini che anima e sta alla base delle scelte di spending review proposte.

Sulla spending review come soluzione a tutti i mali del debito nostrano si sono scritti fiumi di parole ed alla fine è risultata una ricetta fuori da un menù, ridotta a settoriali operazioni di chirurgia finanziaria fingendo di non vedere lo stato di salute generale del paziente, lo Stato, che con un debito pubblico tra i più alti del pianeta è molto, molto malato. Ma la spending review è già superata, il governo è, sul piano lessicale, già oltre. Quando lo Stato deve proprio spendere, come può essere nel caso delle infrastrutture, il concetto di revisione di spesa prende ora il nome di revisione dei progetti. Di project review si parla nell’Allegato sulle strategie per le infrastrutture di trasporto e logistica nel documento economico finanziario 2016. La project review è una sottospecie o, se si preferisce, uno dei tanti aspetti della revisione, meglio, del controllo della spesa, la codificazione della naturale ragionevolezza del saper mettere in discussione affrontabilità finanziaria e utilità economica dei progetti infrastrutturali che il più delle volte sedimentano per anni. Come osservato da commentatori esperti, se l’intenzione è lodevole perché si esplicita la volontà di valutare tutte le opere in modo omogeneo, selezionarle in modo trasparente e viene delineata la volontà di procedere a una “project review” delle scelte pregresse in funzione delle mutate condizioni di mercato, si continua a permettere di definire scelte progettuali a priori il che, in molti casi, può contraddire il concetto di valutazione e, pertanto, di investimento di denaro pubblico oculato.

Proprio il saper utilizzare validi metodi di valutazione trasparenti è strumento essenziale per spendere meno e spendere bene. Nella recente pubblicazione “La buona spesa “di Giuseppe Pennisi e Stefano Maiolo (ed. Centro studi ImpresaLavoro) vengono con precisione e puntualità scientifica spiegate le varie tecniche, criteri, metodi e procedure di valutazione possibili, con un buon numero di esempi concreti, perché, appunto, la spesa pubblica diventi oltre che inferiore, anche migliore, misurabile, efficiente, e dunque buona.

La Red Box è il simbolo di una politica che sa esplicitare con estrema chiarezza e trasparenza le ragioni delle sue scelte, condivisibili o meno, le convinzioni ideali alla base delle sue “reviews”; essa conserva non solo numeri, proiezioni e percentuali di risparmio ma anche l’idea di Enabling State, di “big society e small government” del rapporto stato – cittadino che rappresentano il fondamento di quelle scelte di quel governo di revisione della spesa. Ma si sa, nel nostro paese di spending review non parla il Ministro delle Finanze: abbiamo creato entità satellitari al pianeta governo, un po’ alieni e un po’ fantasmi, i commissari. Se certamente le “reviews” sono diventate più che un simbolo uno slogan ad effetto, è del tutto oscura l’idea politica che le sostiene. Non è certo quello del nostro Ministro delle Finanze che nelle recentissime dichiarazione di premessa al DEF 2016 (www.mef.gov.it) ha dichiarato: “Il Governo ritiene inopportuno e controproducente adottare una intonazione più restrittiva di politica di bilancio”. Chiediamo agli economisti cosa sia “l’intonazione” di una politica di bilancio. Intuiamo sia qualcosa di lontano appunto anni luce dal contenimento del debito pubblico.

Come fare la Spending Review?

Come fare la Spending Review?

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di Gabriele Rosana – Formiche.net

«Una spesa pubblica fatta bene, e per evitare una condanna a vent’anni, si può fare». Stavolta, però, le patrie galere e la legislazione anticorruzione a tamburo battente – anche se si tratta di denaro pubblico – c’entrano poco. «La condanna a vent’anni» di cui parla Giorgio La Malfa è la sentenza emessa nei giorni scorsi dal Fondo monetario internazionale sullo stato di salute dell’economia italiana, secondo cui il nostro Paese, al ritmo di crescita previsto dal governo, tornerebbe ai livelli di produttività pre-crisi del 2007 «solo a metà degli anni Venti». In mezzo, due decenni andati in fumo.

L’ex ministro tira in ballo la profezia dalle tinte fosche degli osservatori dell’Fmi nell’introdurre giovedì scorso al pubblico romano – nella sala della Fondazione Ugo La Malfa, a due passi da Torre Argentina – il volume di fresca pubblicazione degli economisti Giuseppe Pennisi e Stefano Maiolo “La buona spesa: dalle opere pubbliche alla spending review”, primo libro edito dal centro studi ImpresaLavoro in cartaceo e in formato ebook. Una guida operativa dal sapore liberale e pro-mercato che ha come destinatari privilegiati coloro che gestiscono la spesa pubblica dello Stato ma – e forse soprattutto – delle Regioni e degli enti decentrati, perché, come insiste Pennisi – una vita fra Banca mondiale, ministeri e docenze italiane – è indispensabile ricorrere a metodi e tecniche per valutare investimenti e opere pubbliche, senza lasciare nulla al caso e all’improvvisazione. Ma non solo. Perché il testo «non è un libro di teoria economica ma una guida» rivolta a un pubblico anche di non addetti ai lavori, scritta con linguaggio accessibile e non tecnico su come valutare correttamente e tagliare efficacemente la spesa pubblica, riconvertendola a virtù ad essa oggi estranee, indicando – continua Pennisi – «i metodi migliori per scremare lì dove si annidano sprechi e costi della politica. Per quale motivo non si riesce a ridurre la spesa pubblica e tutti i commissari del governo dediti alla spending review falliscono?». Una dopo l’altra son rotolate le teste di Piero Giarda, Enrico Bondi, Mario Canzio e Carlo Cottarelli. «I fautori della spending review altrove nel mondo operano all’interno dell’autorità statale: dovrebbe cioè essere un impiego della Ragioneria dello Stato, non di un commissario ad hoc» annota Pennisi.

Stefano Maiolo, coautore del testo e componente del nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici della Regione Lazio, rileva che l’allergia alle pagelle è ben radicata nel corredo genetico del Belpaese: «Il timore della valutazione è diffuso sin dalla tenera età, come dimostra la vicenda del boicottaggio dei test Invalsi promossi dall’Ocse fra i banchi di scuola». Ma per tornare alle colpe “dei grandi” – quegli stessi “grandi” che scansano i compromessi intergenerazionali e privilegiano gli interessi correnti – Salvatore Zecchini, docente a Tor Vergata e alla testa del gruppo di lavoro Ocse sulle Pmi, punta il dito contro «i ministri che non vogliono valutare, perché temono che con la valutazione si giunga a un giudizio nel merito delle loro scelte di spesa».

Una vecchia illusione, quella di comprimere la spesa pubblica, benché vi sia almeno un 20% di margine di manovra – secondo l’ottimistica visione di Giarda, il primo incaricato dell’ufficio chirurgico – insiste La Malfa: «Può mai un governo alienarsi corpose categorie sociali che vanno alle urne?». I repubblicani, in fondo, non erano un partito di massa e «qualche scelta coraggiosa potevano pure prenderla…» «Tagli alla spesa pubblica, meno imposte e reimpiego in investimenti» è la risposta tranchant di Zecchini a chi invoca la cura Giavazzi di abolizione degli incentivi alle imprese. E, insieme, porre le basi per una cultura della valutazione «che prenda le mosse dai dati e dalla formazione di chi è addetto a gestire le politiche pubbliche: occorre colmare i vuoti di conoscenza quanto ai metodi, ma anche pretendere che i beneficiari di investimenti forniscano le informazioni indispensabili per valutare il finanziamento». E certo queste linee guida, per molte Regioni e enti locali, imporrebbero come prerequisito anche solo una semplice programmazione.

Ma il faro perpetuo a cui guardano gli autori de “La buona spesa” è l’intramontabile Ronald Reagan: fu lui a volere negli Stati Uniti una delle poche leggi mai più cambiate nell’ordinamento a stelle e strisce, sottolinea Pennisi, e cioè quella che obbliga «tutti i settori del governo e le agenzie pubbliche a corredare i propri interventi di spesa con analisi costi/benefici», sino a giungere alla valutazione degli impatti, all’analisi del rischio e alla valutazione come condizione essenziale per ogni decisione ponderata. «Revisione della spesa pubblica, del resto, vuol dire puntare a una spesa di qualità: non tagli indiscriminati ma cosa fare, come e perché».

Come fare sul serio la revisione della spesa pubblica

Come fare sul serio la revisione della spesa pubblica

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Vincenzo Russo* – Publius

Il prof. Vincenzo Russo recensisce il libro di Giuseppe Pennisi e Stefano Maiolo, La buona spesa. Dalle opere pubbliche alla spending review. Guida operativa, Edizioni Biblioteca Impresalavoro, Roma, 2016.

Il lavoro è ben costruito e scritto in maniera brillante. Evita le complicazioni analitiche. Non è testo destinato agli specialisti o agli accademici; può o dovrebbe essere letto e studiato da dirigenti e funzionari delle pubbliche amministrazioni e/o da cittadini senza una formazione specialistica in materie economiche e finanziarie ma interessati a capire come dovrebbero essere fatte le scelte pubbliche da politici che abbiano a cuore il bene comune.

Come sostengono a ragione gli stessi autori, il libro, da un lato, «è il risultato di oltre 30 anni di ricerche e di applicazioni nelle materie specifiche della valutazione. Da un altro, è il frutto di dieci anni di corsi in questi campi tenuti presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione (Sspa, ora Sna scuola nazionale di amministrazione), Istituti di formazione regionale, Università italiane e straniere, nonché della direzione o partecipazione a Nuclei di valutazione ed ad attività di valutatori indipendenti per conto di enti quali la Banca Mondiale, la Banca interamericana di sviluppo, la Commissione europea. Da un altro lato ancora, è l’esito di ricerche recenti sulla comunicazione della valutazione». Gli autori dimostrano una forte capacità di sintesi dal momento che in sole 180 paginette hanno saputo riassumere analisi empiriche e teoriche da migliaia di pagine senza trascurare i passaggi teorici più difficili.

Nel lavoro, gli autori comprendono un breve excursus storico sulle esperienze a partire dalle prime maturate in Mesopotamia e nell’antico Egitto. Più recentemente citano l’esperienza italiana di lunga data quanto meno in termini di prime sperimentazioni e di affinamento delle metodologie che la dice lunga sui più recenti fallimenti e sulla cultura della classe politica che preferisce scegliere spese e progetti innanzitutto per favorire le proprie clientele politiche. Negli anni passati quando si valutavano i diversi modi di finanziare le spese pubbliche si ricorreva sempre al tesoretto dell’evasione fiscale da recuperare, oggi si ricorre al tesoretto della spesa pubblica “tagliata”. Si tratta di un miglioramento? Dipende dal punto di vista dell’osservatore e/o analista. Intanto bisogna dire che i tagli di spesa sono maggiormente fattibili dei recuperi di evasione fiscale. In secondo luogo, bisogna capire che una nuova spesa finanziata con una vecchia spesa non cambia l’incidenza della spesa pubblica sul PIL, a parità di reddito nazionale; non aumenta la pressione tributaria come avviene invece se c’è recupero di evasione fiscale.

Perché ho detto che dipende dal punto di vista? Perché fin qui tagli di spesa e nuove spese sono operate per lo più alla cieca, ossia, senza un’analisi ex post della vecchia spesa né ex ante della nuova che si propone. In fatto, negli ultimi anni in Italia si è scelto il metodo degli tagli lineari (orizzontali, cross section) proprio perché non c’è alcuna Acb o di altro tipo per le nuove spese di trasformazione né per i trasferimenti erano disponibili valutazioni e perché i politici italiani non accolgono l’idea che le valutazioni degli effetti delle politiche pubbliche dovrebbero essere attività di routine e preferiscono intervenire in situazioni di emergenza. Perché nell’emergenza si mettono in seconda linea le responsabilità del passato salvo poi a lamentarsi della magistratura quando poi le accerta. Se tagli solo gli sprechi in senso tecnico si utilizzano meglio le risorse scarse e residuano risorse per produrre altri servizi o fare altri trasferimenti. Ma se insieme agli “sprechi” tagli quantità e qualità dei servizi prodotti come sta succedendo nella sanità – da quanto raccontano i giornali ogni giorno – allora aumenta l’insoddisfazione dei cittadini.
A questo riguardo vale un’ altra considerazione di metodo. Quando si parla di tagliare questa o quella spesa nessuno presenta preliminarmente una indagine campionaria sulla soddisfazione dei cittadini su questo o su quel servizio. Si producono statistiche comparate tra diversi Paesi membri o non membri della UE o dell’OCSE per concludere che questo o quel paese spende di più di un altro paese. Ma le preferenze dei consumatori contribuenti dove stanno? In pratica si assume il modello del programmatore onnisciente che conosce perfettamente le preferenze dei cittadini. Il che significa che, a monte della valutazione dei singoli progetti e delle singole spese, l’analisi sia inserita in un contesto di programmazione come cultura e metodo di governo. In contesti di area vasta come l’UE fortemente centralizzati ma caratterizzati da forti squilibri economici e sociali certi metodi di valutazione possono portare a decisioni dispotiche e/o arroganti come sottolineano gli autori a p. 30. Allo stesso tempo, in contesti decentralizzati o di governi multilivello, si pongono complessi problemi di ricondurre a logica unitaria valutazioni per progetti assunte senza un quadro programmatico generale. En passant, il metodo degli effetti presuppone un quadro programmatorio ben definito di tutta l’economia mentre l’Acb nelle diverse forme è più flessibili e lascia al mercato il ruolo fondamentale dell’allocazione delle risorse.

Come noto, da 40 anni a questa parte, la programmazione dell’economia da parte dell’operatore pubblico è stata sostanzialmente messa da parte e allora le organizzazioni internazionali preferiscono sviluppare le Acb e parlare di best practises. Ma chi lo ha detto che quelle della Svezia vanno bene anche per l’Italia o per la Spagna? Ma c’è di peggio. FMI, Banca Mondiale, OCSE, Unido che certamente hanno contribuito ad elaborare le migliori metodologie di analisi costi e benefici, di analisi finanziarie e quanto altro, in fatto, negli ultimi 40 anni, perseguono dichiaratamente la riduzione della spesa pubblica nell’assunto che i fallimenti dello Stato sono più gravi di quelli del mercato, ossia perseguono con pervicacia la riduzione del perimetro dell’intervento dello Stato strumentalizzando la questione della pressione delle tasse. Il loro lavoro è facilitato dal fatto che, non di rado, i cittadini contribuenti non percepiscono correttamente il legame necessario tra disponibilità di beni e servizi pubblici e finanziamento degli stessi attraverso imposte e tasse e pensano che loro hanno diritto a godere dei servizi pubblici ma che a pagarli devono essere solo gli altri. Tutti dicono di volere la riduzione delle imposte ma senza ridurre la spesa pubblica. Per altro verso, a causa della scarsa cultura economica e finanziaria, è illusorio pensare che l’efficienza e l’efficacia dei servizi e dei trasferimenti siano sempre gratis o che addirittura possano essere conseguite solo con i tagli. Certo ridurre le risorse disponibili per l’operatore pubblico può migliorare il loro utilizzo ma oltre all’efficienza bisogna guardare anche all’efficacia.

Il grado di soddisfazione dei bisogni pubblici è ragionevole e confrontabile con quello che altre giurisdizioni assicurano ai loro residenti? C’è una questione fondamentale di democrazia, come avvertono gli autori del saggio. Sono i cittadini liberi e consapevoli che devono scegliere la composizione più appropriata tra beni pubblici e privati e non le organizzazioni internazionali specializzate che sono per lo più autoreferenziali. Emblematica l’analisi sulla base dello schema call and put che gli autori fanno delle 6-7 riforme pensionistiche che i governi italiani hanno fatto negli ultimi 24 anni. Ora ci stiamo avvicinando all’ottava ma pochi sanno veramente di che cosa si sta parlando. Le riforme pensionistiche implicano sempre complessi problemi redistributivi e di equilibrio e/o equità intergenerazionale. Emblematica, per altro verso, la decisione del governo Renzi sul c.d. bonus cultura, ossia 500 euro ai giovani che compiono 18 anni nel 2016. Esempio di mecenatismo, di materiale captatio benevolentiae o addirittura di corruzione? Visto che tanti parlano di merito, perché non utilizzare gli stessi fondi per aumentare le borse di studio agli studenti capaci, meritevoli e bisognosi a tutti i livelli secondo le prescrizioni dell’art. 34 Cost.? A mio parere sarebbe stata una decisione sicuramente più efficiente e più equa.

Di certo le tecniche di valutazione come l’Acb nelle sue varie forme estesa, con valutazione delle opzione reali, con la individuazione degli stakeholders o il metodo degli effetti (o impatti) non risolvono tutti i problemi dell’allocazione più efficiente delle risorse scarse in contesti caratterizzati da forte incertezza come sono quelli che discendono dall’interagire di variabili esogene e endogene in continuo cambiamento per via dell’accelerazione della globalizzazione e dello sviluppo delle tecnologie Ict; non risolvono tutte le difficoltà della massimizzazione della funzione del benessere sociale in termini di first best in un contesto di economia aperta, globalizzata e preferenze eterogenee. Resta il fatto che le migliori tecniche di valutazione adattate alle diverse situazioni economiche e sociali sono comunque necessarie per perseguire soluzioni di second best ma condivise. Non a caso, gli Autori citano Albert Hirschman e la sua «proposta di costruire una coalizione di riformatori sulla base di una ‘valutazione economica condivisa’». Come detto sopra, le alternative peggiori sono certamente decisioni alla cieca e/o quelle che favoriscono le clientele dei politici che massimizzano il loro potere in un’ottica di breve termine.

*professore ordinario di Scienza delle Finanze all’Università La Sapienza di Roma

Aggredire la spesa pubblica si può. Il saggio di Pennisi e Maiolo

Aggredire la spesa pubblica si può. Il saggio di Pennisi e Maiolo

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di Daniele Capezzone – Giuditta’s Files

Tutto come previsto. Dopo il sostanziale via libera da parte della Commissione Ue sui conti dell’Italia (sia pure con doppia riserva: sul deficit e sul debito), il Governo si è lasciato andare a un trionfalismo francamente fuori luogo. Primo: perché i 14 miliardi di margine concessi andranno pari pari a disinnescare le clausole di salvaguardia (aumenti Iva) che altrimenti scatterebbero alla fine di quest’anno (quindi, per tagliare un euro di tasse, non si potrà contare su quel margine, ma occorrerà tagliare davvero un po’ di spesa). Secondo: perché, come ripeto da tempo, l’Italia si sta contendendo un’umiliante “maglia nera” della crescita europea con Grecia e Finlandia. E non mi sembra un motivo per caroselli e festeggiamenti: non dispiaccia al nocciolo etrusco che guida l’Esecutivo.

Comunque, a questo punto,almeno per 48-72 ore il reality-tv show della politica italiana fingerà di occuparsi del taglio della spesa pubblica: il Governo, per dire che sta già facendo una serissima spending review (il che, purtroppo, non è vero, avendo Renzi-Padoan respinto nelle ultime due leggi di stabilità emendamenti per un simultaneo taglio di spesa e tasse di 48 miliardi); le forze di opposizione, per dire in modo stentoreo ciò che andrebbe realizzato, ma dimenticando di non averlo fatto negli anni in cui erano in maggioranza.

Logomachie (e batracomiomachie…) a parte, per chi invece fosse davvero interessato al tema e alle soluzioni (non alle slides e agli alibi), una lettura obbligata è il recente bel saggio (per la Biblioteca del Centro Studi Impresa Lavoro) curato da Giuseppe Pennisi con Stefano Maiolo, dal titolo “La buona spesa – Dalle opere pubbliche alla spending review. Guida operativa“ . Giuseppe Pennisi non ha davvero bisogno di presentazioni: dalla Banca Mondiale alle sue docenze italiane, dalla sua attività di saggista agli interventi sulla carta stampata, da decenni offre soluzioni concrete ispirate a limpidi principi liberali e pro-mercato.

Stavolta, insieme a Maiolo, Pennisi ha scelto di realizzare una vera e propria guida operativa, che ha come interlocutori ideali i dirigenti delle amministrazioni dello Stato, delle Regioni, degli altri enti locali, indicando in dettaglio metodi e tecniche per la valutazione della spesa e delle opere pubbliche. Dall’analisi dei costi e dei benefici (imposta nel 1981 da Reagan a tutti i settori del governo e a tutte le agenzie pubbliche, prima di varare qualunque intervento di spesa) alla valutazione degli impatti, dall’analisi del rischio in fasi di incertezza in contesti dinamici al valore della comunicazione (quindi, la procedura di valutazione come un approccio sistematico di informazione e di decisione informata), il volume di Pennisi e Maiolo è davvero uno strumento di lavoro, per chi questo lavoro voglia intraprenderlo sul serio…

Badate. Non si tratta di un’opera per “ragionieri”, per aridi contabili, o per freddi tagliatori di spesa sociale. C’è, al fondo, un punto di assoluto rilievo umano, e – vorrei dire- di profonda etica della responsabilità. Pennisi sottolinea che troppe volte, nelle decisioni politiche di spesa, si privilegiano gli interessi delle generazioni correnti (legittimi, per carità) rispetto a quelli delle generazioni future. Il piccolo “dettaglio” è che le generazioni future, per evidenti ragioni, sono senza voce, perché – oggi – non votano, non scioperano, non vanno nei talk show. C’è qualcuno disponibile a una battaglia politica in nome di chi oggi non ha diritto di parola? Pennisi e Maiolo citano un’eloquente (e direi terrificante) analisi di uno dei maggiori specialisti Usa di finanza pubblica, Alan Auerbach: per conservare intatto l’attuale livello di stato sociale italiano (quindi: ammortizzatori, sanità, pensioni, ecc), la prossima generazione dovrebbe pagare, nella propria vita, tasse e imposte pari a cinque volte quelle pagate dalla generazione oggi anziana. Ogni commento è superfluo.

Come fare il tagliando alla spesa pubblica

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Marco Girardo – Avvenire

La spesa pubblica oggi è pari al 51% del Pil. Senza una sua riduzione, sarà impossibile raggiungere i parametri europei in materia di debito. E anche se il Patto di Stabilità venisse modificato, sarebbero comunque prima o poi i mercati a punirci. I tentativi di fare un “tagliando” alla spesa si susseguono oramai da decenni. Con il medesimo – e mai centrato – obiettivo: mantenere quella di alta utilità e ridurre quella inefficiente e cioè gli sprechi. Al Tesoro la sfida è stata affrontata prima dalla Commissione Tecnica per la Spesa Pubblica, fra il 1986 e il 2005, e poi, per due anni, dalla Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica. Entrambe sono state disciolte e i risultati sono stati inferiori alle aspettative: l’irresistibile ascesa della spesa pubblica soprattutto di parte corrente è proseguita. È iniziata quindi la stagione dei “commissari”, ma gli esiti- quelli visibili, almeno – non sono stati migliori. È solo colpa dei politici?

Il libro di Giuseppe Pennisi e Stefano Maiolo «La Buona Spesa: Dalle Opere Pubbliche alla Spending Review – Una Guida Operativa» (Centro Studi Impresa Lavoro, 2016) prova a fornire una risposta e suggerire una terapia. In primo luogo, nei Paesi dove la spending review è stata efficace (Usa, Gran Bretagna, Francia), la “revisione” non si presentava come compito ad hoc di breve respiro, ma quale principale attività istituzionale – permanente, quindi – dell’organo dello Stato incaricato della formazione, della valutazione e del monitoraggio del bilancio (in Italia la Ragioneria Generale). In secondo luogo, dove funziona, la revisione si basa su metodologie standardizzate adottate a livello internazionale. Da un lato figlie di una teoria economica forte, dall’altro facilmente comprensibili non solo ai tecnici ma anche all’uomo della strada. In terzo luogo, la revisione deve essere partecipativa: i cittadini, le famiglie, le imprese devono essere in grado di comprendere perché si vuole ridurre una voce di spesa o accentuarne un’altra. Per questo motivo, la Guida è redatta in una prosa accessibile a chi abbia i rudimenti di economia domestica e include un capitolo dedicato al come comunicare le valutazioni sulla spesa pubblica.

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